L’économiste français bouscule les clichés sur l’histoire fiscale des Etats-Unis et décrit l’évolution du débat politique sur cette question sensible des impôts. (Entretien publié dans l’Humanité du 28 février).
L’impôt est le prix à payer pour une société civilisée, disait Franklin Delano Roosevelt. Que nous dit la fiscalité sur l’état actuel des Etats-Unis?
Gabriel Zucman. C’est un bon miroir des échecs de la société américaine et en particulier de la révolution reaganienne. Si l’on regarde les taux d’imposition, tous les groupes sociaux paient environ 28% de leurs revenus en impôts sauf les milliardaires dont l’imposition tombe à 23%, donc moins que les classes populaires et moyennes.
C’est la première fois depuis au moins 100 ans que l’impôt est si régressif. Il s’agit d’une rupture considérable au regard de l’histoire de progressivité fiscale du pays. Beaucoup de gens l’ont oublié, y compris la plupart des Américains, mais les Etats-Unis sont allés très loin dans l’utilisation de l’impôt pour réguler les inégalités et l’économie de marché, avec un taux marginal d’imposition de 80% en moyenne de 1930 à 1980. Les droits de succession s’établissaient également à 80% et les taux d’impôt sur les sociétés à 50%.
Devant le Congrès, en 1942, Roosevelt affirme clairement sa volonté d’instaurer un revenu maximal légal à hauteur de 25000 dollars, l’équivalent d’1 million de dollars aujourd’hui. Il voulait alors créer un taux de 100% au-delà de cette somme. Après avoir hésité, les parlementaires ont finalement voté un taux de 93%, qui a été effectif pendant des décennies, à la fois sous des administrations démocrate et républicaine (Eisenhower), ce qui reflétait un consensus. Il y a une amnésie collective assez fascinante aux Etats-Unis sur cette période.
Pouvez-vous revenir aux origines de la création de l’impôt progressif aux Etats-Unis en 1913 ?
Gabriel Zucman. C’est évidemment à mettre en relation avec le contexte économique de la fin du 19e siècle et du début du 20e siècle, le « gilded age » (l’âge doré). Les similitudes sont frappantes avec notre époque. Les inégalités augmentent dans un contexte de changements techniques, la constitution de grands monopoles par les « robber barons », les barons voleurs (Astor, Carnegie, Rockfeller). Ces derniers ne payaient aucun impôt. Le seul impôt qui existait avant 1913 était un tarif douanier. Face à cela, un mouvement progressiste se développe en s’appuyant sur l’argument qu’il ne fallait pas devenir aussi inégalitaire que l’Europe, perçue comme un anti-modèle.
C’est aux Etats-Unis que l’impôt sur le revenu – qui existait déjà en Allemagne, au Royaume-Uni ou au Japon – devient très progressif. C’est l’innovation américaine. Dès 1917, le taux marginal s’établit à 67%, soit le plus haut taux alors jamais appliqué dans le monde.
La baisse des taux d’imposition est-elle la principale responsable du creusement des inégalités ?
Gabriel Zucman. Ce n’est pas le facteur principal. La révolution reaganienne est multi dimensionnelle. Il y a aussi la dérégulation de la finance, du marché du travail, la baisse du salaire minimum. Les Etats-Unis ont créé un salaire minimum en 1938, soit avant la France (1950). Il est très élevé et il le reste jusque dans les années 70. Un employé au salaire minimum gagnait alors 50% du salaire moyen. Aujourd’hui, il en perçoit 10 à 15%. Les changements fiscaux ont joué un rôle important surtout concernant l’explosion des très hautes rémunérations. Quand le taux d’imposition est à 93%, personne ne cherche vraiment à gagner plus de 5 millions par exemple. Quand le taux passe à 28% comme c’est le cas sous Reagan en 1986, là, ça devient rentable.
Les Etats-Unis sont-ils devenus une ploutocratie ?
Gabriel Zucman. Il est difficile d’analyser autrement la présidence Trump. La seule loi d’ampleur votée est la réforme fiscale adoptée en décembre 2017 qui, après trois décennies de montée des inégalités, remet une couche d’injustices fiscales : baisse de l’impôt sur les sociétés de 35 à 21%, baisse du taux marginal d’imposition, nouvelles exonérations. Mais j’insiste sur le fait que la ploutocratie est instable. On voit une évolution politique fascinante avec l’émergence de nouvelles figures progressistes, et une évolution des plateformes. Quand on compare le cycle électoral de 2020 à celui de 2016, on voit que les candidats centristes se montrent plus ambitieux en matière de redistribution fiscale. On pourrait penser que les riches ont capturé le pouvoir et que l’on n’en sortira jamais. Il faut être beaucoup plus optimiste quant à la capacité de la démocratie à reprendre le contrôle. D’une formule, on pourrait dire que la ploutocratie n’est pas la fin de l’Histoire.
En France, les figures progressistes dont vous venez de parler sont souvent considérées comme étant exogènes au corps social américain.
Gabriel Zucman. Au contraire, ils s’inscrivent totalement dans l’histoire du pays et renouent avec la progressivité fiscale américaine. Après la publication de notre livre, on nous a souvent opposé que nous serions des économistes français radicaux venant apporter des solutions quasiment communistes aux Etats-Unis. C’est un contresens absolu. La France n’a jamais eu des taux d’imposition aussi élevés que ceux pratiqués aux Etats-Unis pendant 50 ans.
Bernie Sanders et Elizabeth Warren proposent de renouer ce fil en y ajoutant une innovation : un impôt sur la fortune. Sur le plan fédéral, il n’y en a jamais eu mais dans certains Etats oui, dès le 17e siècle. Le Massachusetts en avait un. Les systèmes fiscaux des colonies étaient très modernes pour leur époque. Au même moment, en France, sous Louis XVI, on en était encore à la gabelle, aux octrois et droits d’entrée.
Mais il y a aussi une tradition anti-impôts et anti-gouvernement. Elle prend sa source dans l’esclavage. Les colonies esclavagistes disposaient de la forme la plus régressive d’imposition. Les propriétaires esclavagistes du Sud avaient deux hantises : que l’Etat fédéral abolisse l’esclavage, d’où le discours anti-Etat, anti-centralisateur ; que le gouvernement utilise la fiscalité comme un outil pour abolir l’esclavage en instaurant un impôt sur la propriété d’esclaves, d’où le discours anti-taxes.
Pour en revenir à Sanders et Warren, ils s’inscrivent donc dans une tradition que l’on dit rooseveltienne mais qui remonte en fait à la révolution américaine. Pour l’un des pères fondateurs, James Madison, auteur de la Constitution et héros des conservateurs, le rôle des partis politiques doit être d’empêcher l’accumulation immodérée des richesses par quelques-uns. En réalité, cette tradition Madison-Roosevelt va des deux côtés de l’échiquier politique américain. C’est l’une des raisons pour lesquelles les propositions Warren-Sanders sont très populaires, y compris chez les républicains. 70% des démocrates y sont favorables et plus de la moitié des républicains et indépendants. Le discours qui consiste à dire que ces propositions n’ont aucune viabilité politique, qu’ils sont contraires à l’âme de l’Amérique, relève du contresens absolu.
Vous avez travaillé avec les deux candidats de l’aile gauche. Comment cela s’est-il déroulé ?
Gabriel Zucman. On a surtout travaillé sur le projet fiscal mais également sur le Medicare for All, le projet d’assurance-maladie universelle qui est l’une des propositions-phares de la campagne. L’équipe d’Elizabeth Warren avait des idées déjà précises et a sollicité notre avis, nos éclairages sur un certain nombre de points. Celle de Bernie Sanders, en revanche, nous a demandé une proposition d’impôt sur la fortune presque clés en mains. Cela fait longtemps que nous sommes en contact. Dès 2016, la question d’un impôt sur la fortune avait été évoquée à la fois dans le camp Sanders et le camp Clinton. Aucun des deux n’avait franchi le pas.
Après la victoire d’Hillary Clinton face à Bernie Sanders lors de la primaire démocrate, son équipe était entré en contact avec nous à ce sujet. Nous avions essayé de les convaincre. En vain. Rétrospectivement, on peut se dire que c’est dommage. Comme nous l’écrivons au début de notre livre, lors d’un débat, Clinton attaque Trump sur le fait qu’il ne paie pas d’impôt. Il lui rétorque : « Ca fait de moi quelqu’un de malin ». Et elle n’a rien à lui répondre, car elle n’a que des mesures techniques, incompréhensibles et de second ordre. Imaginez qu’elle ait cette proposition d’impôt sur la fortune, elle aurait alors pu lui rétorquer : « C’est terminé dès que je suis à la Maison Blanche. »
On voit comment le débat a évolué en quatre ans, au moins chez les démocrates…
Gabriel Zucman. Le curseur a évolué, c’est indéniable. Joe Biden a fait partie de ses 97 sénateurs (sur cent que compte la chambre haute, NDLR) qui ont voté en 1986 la réforme fiscale de Reagan. Il y a également les sénateurs John Kerry, Al Gore, Ted Kennedy. La Chambre des représentants, également démocrate, a approuvé ces baisses. Aujourd’hui, le même Joe Biden, le plus centriste de tous les candidats, propose des augmentations d’impôts pour les plus aisés – de 30 à 40% – qui vont significativement au-delà de ce que Barack Obama et Hillary Clinton avaient porté. Un autre centriste, Pete Buttigieg veut aller jusqu’à 50%. Bloomberg formule une proposition intermédiaire. La demande de justice fiscale est telle que tous les candidats démocrates sont obligés de se positionner. Les Américains en ont marre de la dérive inégalitaire. La question de la progressivité fiscale revient tellement de façon tellement forte dans les enquêtes d’opinion. Ce n’est pas surprenant au fond que le parti démocrate converge vers leur électorat. Ce qui l’est, en revanche, c’est qu’il ait mis autant de temps.
Si l’on suit ce que vous écrivez, cette nouvelle politique fiscale permettrait de financer les grandes propositions portées par Warren-Sanders.
Gabriel Zucman. Oui. Warren et Sanders sont évidemment les plus ambitieux avec leur projet d’impôt sur la fortune et des taux jamais vus historiquement. Bernie Sanders veut l’appliquer à partir de 32 millions de dollars de patrimoine, avec un taux de 1% jusque 50 millions puis 2% entre 50 et 100 millions, puis 8% au-delà de 10 milliards de dollars. Si on appliquait ce barème-là au cas de la France, cela générerait 25 milliards de recettes fiscales, soit cinq fois plus que le rendement de l’ISF qui a été aboli en 2017. Sanders propose donc de créer d’emblée un super ISF.
L’idée que le Medicare for All coûtera de l’argent est absurde. Les coûts de santé représentent déjà 18% du PIB, soit deux fois plus que la moyenne des pays développés. Medicare for All réduirait le coût de la santé. Cela implique un basculement du financement de cotisations d’assurances, une forme d’impôt privatisé, vers un financement public avec impôts et cotisations sociales. 90% des Américains y gagneraient au change.
Aujourd’hui, les primes d’assurance sont obligatoires et il s’agit d’une somme forfaitaire de 13000 dollars par an et par salarié. La secrétaire paie cette somme comme le cadre dirigeant. C’est une forme de prélèvement obligatoire privé et régressif. L’une des explications de la stagnation des salaires aux Etats-Unis tient dans cette prime d’assurance, dont le montant a augmenté beaucoup plus que le PIB, absorbant tous les gains de productivité. Tout ça pour financer un système de santé médiocre. Depuis le début des années 2010, l’espérance de vie décline tandis que les laboratoires pharmaceutiques dégagent des profits mirobolants, que les dirigeants s’accordent des salaires monstrueux et que de nombreux médecins dégagent des revenus qui ne le sont pas moins. Pour le dire simplement, c’est du vol organisé.
A mon sens, la campagne de Sanders n’explique pas encore assez en quoi le Medicare for All ferait augmenter les salaires. La secrétaire qui ne touche que 30.000 des 43.000 dollars versés par son employeur car 13.000 partent dans la prime d’assurance toucherait l’intégralité de ces 43.000 dollars. Elle paierait ensuite sa cotisation progressive pour Medicare for all, bien inférieure à la prime forfaitaire. Pour les classes populaires et moyennes, il s’agirait de la plus grande augmentation de salaires de ces 40 dernières années.
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